Итоги 2017. Госзакупки: книга перемен с элементами военной тайны
2017 год стал, пожалуй, не исключением, а наоборот - апогеем цикла броуновского движения в регулировании сектора. А конец года вписал в эту "Книгу перемен" новую, "тайную" главу. В итоге именно госзакупкам, вместе с системой раскрытия корпоративной информации, досталась честь оспорить избитый тезис "санкции не работают". Иногда очень даже работают, раз вынуждают отказываться от завоеваний прозрачности, местами возвращая страну во времена информационного вакуума.
Системный сбой
Весь 2017 год был для заказчиков и их поставщиков непростым, в том числе благодаря прошлогодним новогодним регуляторным "подаркам". В их числе новый порядок планирования госзаказчиками - излишне усложненный и забюрократизированный, как считают участники рынка закупок.
Результатом непроработанных нововведений стала частичная неработоспособность Единой информационной системы (ЕИС) в области госзакупок, срыв сроков проведения закупок многими госзаказчиками. Многие унитарные предприятия, которые с начала 2017 года стали госзаказчиками, в течение первого, а то и второго квартала не могли осуществлять закупки необходимых им товаров, работ и услуг.
Минэкономразвития отмечало, что в первом квартале объем госзакупок (по 44-ФЗ) снизился в сравнении с аналогичным показателем прошлого года на 9%, до 925 млрд рублей. За первые три месяца госзаказчики разместили в ЕИС на 20% меньше извещений - 656,2 тыс. Основной причиной такой динамики Минэкономразвития называло системные сбои в работе ЕИС и интегрированных с ней региональных информационных систем.
"Возникновение сбоев инициировано введением с 1 января 2017 г. предварительного казначейского контроля при размещении информации (в части планирования закупок - ИФ) в ЕИС, который не позволяет размещать документы о закупке в ЕИС, не соответствующие установленным контрольным соотношениям, - говорилось в докладе министерства. - Введение дополнительного этапа контроля привело к превышению установленных сроков согласования контрольными органами информации о закупке, подлежащей размещению в ЕИС (более 1 рабочего дня) и, соответственно, увеличению сроков размещения в ЕИС документов о закупках".
По оценке Минэкономразвития, на конец марта около 61% заказчиков федерального и субъектового уровней не смогли утвердить планы закупок и планы-графики закупок, без чего они, собственно, не могли проводить закупки. Тогда же, в начале года, министерство выступало с инициативой о временной отмене этих норм. Правда, безрезультатно.
Впрочем, появление этой проблемы вскоре повлекло за собой кардинальные изменения.
Коней на переправе меняют
Предпосылки для этого появились еще в конце прошлого года, когда Минфин и Минэкономразвития затеяли перераспределение полномочий в сфере закупок. На тот момент полномочия по ЕИС были распределены между Минэкономразвития и Казначейством. Первое отвечало за определение функциональных требований к системе, за ее ведение в части поддержки пользователей. Остальные задачи (по созданию, развитию, ведению и обслуживанию ЕИС, по установлению порядка регистрации в ЕИС и порядка пользования этой системой) были возложены на Казначейство. При этом экономическое ведомство отвечало и за нормативно-правовое обеспечение отрасли закупок - им были разработаны законы "О контрактной системе" (44-ФЗ) и "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (223-ФЗ, регламентирует закупки госкомпаний).
Почти одновременно министерства предложили сосредоточить все полномочия в сфере госзакупок в одних руках. Так, Минфин предложил возложить на Казначейство как выработку функциональных требований к системе, так и ее создание, развитие, ведение и обслуживание.
Отчасти предпосылкой для такой инициативы стал доклад министра Михаила Абызова о совершенствовании системы госзакупок, в котором предлагалось передать регулирование сферы закупок Минфину как органу, отвечающему за бюджетный процесс. По предположению Абызова, концентрация полномочий должна была позволить Минфину быстрее доработать ЕИС. Доклад поддержали сам Минфин, а также ФАС.
В свою очередь Минэкономразвития отмечало, что сложившееся распределение полномочий между ведомствами по вопросам закупок создает баланс экономического и бюджетного подходов к формированию контрактной системы. "Сосредоточение всех полномочий по регулированию контрактной системы в одном федеральном органе исполнительной власти может привести к нарушению указанного баланса и снижению эффективности расходования бюджетных средств на закупки", - говорилось в отзыве Минэкономразвития на предложения Абызова. Ведомство отмечало также, что в министерстве создана "эффективная команда, обеспечивающая решение задач по формированию и развитию контрактной системы", налажено взаимодействие с крупнейшими госзаказчиками. При этом министерство прогнозировало, что передача всех полномочий в сфере закупок Минфину нарушит работу действующей системы по развитию контрактной системы и потребует 1-2 года на создание новой системы.
Еще одним доводом за сохранение разграничения полномочий Минэкономразвития называло неудовлетворительный результат работы Минфина по внедрению системы нормирования закупок. "Внедрение нормирования закупок дважды переносилось <...>, - говорилось в отзыве Минэкономразвития. - Таким образом, предположение о том, что Минфином будет обеспечено более эффективное развитии контрактной системы, чем Минэкономразвития, полагаем необоснованным".
Призыв к сохранению баланса не помешал Минэкономразвития выступить с собственным предложением о перераспределении полномочий по созданию ЕИС в сфере закупок. Министерство предлагало взять на себя исполнение функций по созданию, развитию, ведению и обслуживанию ЕИС, а также по определению порядка регистрации в системе и ее использования.
Минэкономразвития обосновывало свое предложение, в том числе, неэффективностью действующего порядка распределения полномочий. "Она затрудняет реализацию технологических инноваций в рамках развития ЕИС, - говорилось в пояснительной записке министерства к проекту соответствующего правительственного постановления. - Так, для осуществления любого нововведения требуется проведение длительных процедур межведомственного согласования (до 5-6 месяцев)".
Также Минэкономразвития указывало на то, что его требования к функционалу ЕИС исполняются не в полном объеме, а ответственность должностных лиц за такое неисполнение отсутствует.
Кроме того, Минэкономразвития отмечало неудовлетворительное состояние надежности ЕИС. По данным министерства, в I квартале 2016 года продолжительность неработоспособности ЕИС (включая регламентные работы) составила более 380 часов (17,5%), а во II квартале - 336 часов (15,5%).
Спор между ведомствами за право контроля ЕИС происходил на фоне технических сбоев в работе системы, а также прихода нового руководства в Минэкономразвития после ареста и отставки Алексея Улюкаева.
В итоге, в феврале первый вице-премьер Игорь Шувалов поручил проработать вопрос передачи полномочий по выработке функциональных требований к ЕИС и ведению ЕИС в части поддержки ее пользователей Минфину и Казначейству.
В апреле вопрос был поднят на уровень президента, который поддержал позицию Минфина. "Договорились о том, что будем концентрировать всю деятельность, как правовую, нормотворческую, так и исполнительную в одном ведомстве - это министерство (финансов - ИФ) и Казначейство", - говорил в апреле министр финансов Антон Силуанов.
Минфину потребовалось несколько месяцев на формирование команды. По сути, департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина приступил к работе в сентябре.
Как закалялась не сталь
Параллельно борьбе за контроль за сферой закупок разворачивалась борьба за будущее этой самой сферы - за масштабные поправки к основополагающим законам: о госзакупках и о закупках госкомпаний. В начале 2017 года правительство направило в Госдуму соответствующие законопроекты. Они были приняты в I чтении еще в 2015 году и с тех пор находились на доработке в Минэкономразвития.
Поправки к 223-ФЗ предусматривали включение в закон определения конкретных способов конкурентных закупок. Документ определял минимальные сроки для подачи заявок на участие в таких закупках, основные требования к таким процедурам, порядку их проведения, протоколам и пр.
Также в документе оговаривалось, что к конкурентным способам закупки могут относиться другие способы закупок, при условии, что они соответствуют требованиям, предъявляемым законом к конкурентным способам. В противном случае они будут считаться неконкурентными. При этом оговаривалось, что все конкурентные способы закупок должны проводиться только в электронной форме.
Поправки определяли также правила проведения специальных закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). Они должны проводиться только в электронной форме.
Законопроект о внесении изменений в 44-ФЗ предусматривал полномасштабную "электронизацию" закупочных процедур. То есть, при принятии этого законопроекта все закупочные процедуры от подачи заявок до заключения контрактов должны будут проводиться в электронной форме с фиксацией всех данных в единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок.
В начале января Госдума включила рассмотрение этих законопроектов во втором чтении в программу своей законопроектной работы. Особых проблем с рассмотрением законопроектов не предполагалось. Но эти ожидания не оправдались.
Госдума раз за разом переносила рассмотрение законопроектов. Это привело к тому, что в мае Владимир Путин поручил правительству обеспечить принятие этих законопроектов до конца весенней сессии Госдумы. В поручении отмечалось, что законопроект должен быть принят Госдумой с учетом поправок правительства.
"Для рассмотрения этих поправок комитет ранее провел ряд встреч с представителями бизнеса и профильных ведомств, - говорил уже в июне "Интерфаксу" председатель комитета Госдумы по экономической политике Сергей Жигарев. - Рассмотрение этих поправок во втором чтении планировалось на июньский план работы Госдумы. В связи с тем, что поправки в 44-ФЗ и 223-ФЗ требуют тщательной юридической, технической и лингвистической экспертиз, дополнительного изучения особенностей законопроектов, а также согласования основных положений, втрое чтение поправок запланировано на июльский график работы".
Но и эти планы реализованы не были - рассмотрение законопроектов перенеслось на осеннюю сессию Госдумы. Основными сдерживающим фактором для принятия документов, в частности, поправок к 223-ФЗ, называлось противодействие крупных госкомпаний. В их числе депутат Госдумы Рифат Шайхутдинов называл "Газпром" и "Роснефть".
"Здесь идет дискуссия, в том числе с госкомпаниями, о необходимости провести линию: где проходит коммерческий интерес компаний, а где интерес государства как владельца, собственника, и в какой степени оно должно регулировать эту область, - говорил в сентябре заместитель министра финансов Алексей Лавров. - Надо провести разделение - это даст понимание и единые правила игры". По его словам, действующая редакция 223-ФЗ не привела к ожидаемому результату - прозрачности и развитию конкуренции. Результатом стали поправки к 223-ФЗ, которые изначально предполагали перевод всех закупок госкомпаний в электронный вид.
"Но решили не торопиться и перевести в электронный вид только закупки у субъектов МСП, - сказал он. - Но и здесь ситуация немногим лучше: мы получили формальный рост доли МСП в общем объеме закупок за счет малого бизнеса, который зачастую был создан специально для участия в закупках. То есть, получили исполнение буквы закона, а не духа".
Рассмотрение и принятие законопроектов затянулось и в ходе осенней сессии - до второй половины декабря. Причем финальные версии документов были сформированные буквально за несколько дней.
Итоговые поправки к 44-ФЗ предусматривают перевод всех закупочных процедур в электронный вид, создание системы "Независимый регистратор" (должна обеспечивать фиксацию юридически значимых действий в рамках контрактной системы), введение особого порядка финансового обеспечения заявок для ряда конкурсных процедур (предполагает размещение средств обеспечения на спецсчетах уполномоченных банков).
Поправки к 223-ФЗ требуют от заказчиков проведения конкурентных закупок в электронном виде - за исключением случаев, оговоренных в положении о закупках той или иной компании. При этом в число исключений могут быть включены закупки у взаимозависимых компаний (т.е. с долей в 25% плюс одна акция), закупки зарубежными подразделениями госкомпаний для собственных нужд товаров, работ, услуг у местных поставщиков, а также закупки у зарубежных поставщиков при выполнении экспортных контрактов.
Также законопроект предусматривает проведение закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства только в электронной форме, на электронных торговых площадках (ЭТП), аккредитованных для проведения закупок в рамках 44-ФЗ.
Помимо этого, законопроект предусматривает внесение изменений в законы "О приватизации государственного и муниципального имущества", по которым аккредитованные для проведения госзакупок ЭТП будут использоваться и для проведения торгов госимуществом. При этом систему "Независимый регистратор", создание которой предусмотрено поправками к 44-ФЗ, предлагается использовать для фиксации юридически значимых действий, совершаемых на ЭТП.
Покой нам только снится
Участники рынка ожидают, что реализация норм, устанавливаемых поправками, потребует значительных временных, организационных и финансовых затрат. Причем не только со стороны участников рынка, но и со стороны регуляторов. Дело в том, что согласно принятым законам многие моменты в части регулирования контрактной системы и закупок госкомпаний отданы на откуп правительству, которое должно будет нормативными правовыми актами определять, кто, что, когда и как должен будет делать. Например, в ведении правительства оказались вопросы определения операторов ЭТП, имеющих право организовывать закупочные процедуры по 44-ФЗ. Кроме того, правительство наделено правом на формирование практически любых изъятий из раскрытия информации о закупках по 223-ФЗ.
Помимо этого у регуляторов имеются значительные планы по дальнейшему развитию сферы закупок. Минфин, с одной стороны, никаких принципиальных изменений в регулировании закупок не планирует, по утверждению заместителя министра Алексея Лаврова. В то же время министерство постарается нарастить темп в вопросе развития и регулирования системы госзакупок, а также сконцентрироваться на приоритетах.
В их числе - изменение правил планирования закупок. Минфин еще в сентябре заявлял о планах по упрощению механизм планирования госзакупок, который в начале года послужил одной из основных причин возникновения сбоев в работе ЕИС. К настоящему времени министерство подготовило проект правительственного постановления о введении новых правила организации финансового контроля при госзакупках, которые не предусматривают блокирующих функций.
По этим правилам госзаказчики смогут разметить в ЕИС план закупок и план-график-закупок даже в том случае, если в этих документах будут выявлены те или иные несоответствия. По действующей редакции правил орган контроля в случае выявления несоответствия контролируемой информации требованиям 44-ФЗ блокирует ее размещение в ЕИС до ее исправления и прохождения повторного контроля.
Впрочем, с весны текущего года действие нормы о блокировке размещения информации в ЕИС временно приостановлено - до 1 января 2018 года для госзаказчиков федерального уровня и до 1 января 2019 года - для госзаказчиков регионального и муниципального уровней.
В дальнейшем Минфин планирует упростить сам механизм планирования закупок. Одним из вариантов такого упрощения называется введение одного планового документа вместо двух. "При этом упрощении главное - сохранить те положительные моменты, которые обеспечивает этот процесс, - отмечала руководитель департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы министерства Татьяна Демидова. - Это понимание потребностей заказчиков, планирование бюджетных расходов, извещение поставщиков о потребностях заказчиков".
В целом в планах финансового ведомства подготовка около 20 нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений принятых законов.
Помимо Минфина в процессе развития сферы закупок планирует поучаствовать и ФАС. "Сейчас стоит вопрос о том, как использовать цифровые технологии в госзакупках, - говорил в декабре заместитель руководителя ФАС Рачик Петросян. - Перевод закупочных процедур в электронную форму - это необходимый минимум. Но это не цифровая экономика, нет никакого использования больших данных и других современных технологий".
По мнению Петросяна, уже сейчас необходимо использовать технологии машинного обучения и больших данных для подготовки закупки. "Мы не должны проводить каждую закупку как в первый раз, - говорил он. - Нужен инструментарий, который позволит правильно сформировать правильный запрос и в ответ на него получить наилучшее решение".
Также Петросян отмечал, что ФАС и "Ростех" (с 2017 года единственным исполнителем работ по развитию и эксплуатации ЕИС является "дочка" госкорпорации - "РТ-Проектные технологии") уже работают над такой системой, которая на основе имеющихся данных (в том числе о проведенных ранее аналогичных закупках, особенно в случае повторяющихся закупок) позволит в автоматизированном режиме формировать предмет закупки и начальную цену на стадии до объявления закупок.
Помимо этого, регуляторам предстоит создать нормативную правовую базу, обеспечивающую реализацию Национального плана развития конкуренции, подготовленного ФАС и утвержденного указом президента в конце декабря.
По этому плану правительство РФ должно до 1 марта 2019 года обеспечить принятие крупнейшими госкомпаниями (с выручкой от 10 млрд рублей или активами от 7 млрд рублей) планов "недискриминационного доступа" поставщиков к закупкам, сокращение ими практики закупок у "единственного поставщика". Причем во всех случаях предполагается разработка ключевых показателей эффективности развивать закупок, реализация программ по повышению качества управления закупками, повышение квалификации самих закупщиков.
...и не сказал он военной тайны
Вся эта работа должна будет вестись с оглядкой на секретность. Речь идет не столько о гособоронзаказе, электронные закупки в рамках которого в 2017 году были выведены на отдельную ЭТП. В преддверии усиления антироссийских санкций со стороны США власти озаботились сокрытием информации о закупочной деятельности ряда госкомпаний.
Пока этот вопрос решен на уровне правительственных директив, предписывающих части госкомпаний сделать непубличной информацию о закупках во избежание санкционных рисков. Они обязательны для исполнения для АО "спецперечня", где позицию государства как акционера определяет правительство (утвержден распоряжением 91-р, в нем порядка 50 компаний), имеющих отношение к ОПК.
Одна из директив предписывала представителям государства в советах директоров до 1 декабря инициировать процедуру внесения изменений в положения о закупках. Цель изменений - перевод конкурентных закупок этих госкомпаний и их "дочек" на электронную торговую площадку "Автоматизированная система торгов гособоронзаказа" (АСТ-ГОЗ), а также сокрытие в протоколах закупок информации о наименовании и местоположении участников закупок.
Вторая директива предусматривает временное (до утверждения соответствующего нормативного акта) нераспространение части сведений, которые в настоящее время публичные компании должны раскрывать в соответствии с целым рядом законов.
В декабре Госдума приняла закон о регламентации раскрытия информации о деятельности отдельных юридических и физических лиц. Он вносит изменения, в том числе в 223-ФЗ, по которым правительство вправе определить перечень случаев, при которых в ЕИС не размещается информация о поставщике, подрядчике и исполнителе, с которым заключен договор.
Известное восточное проклятье с пожеланием жить во время перемен в полной мере относится к сфере госзакупок и закупок госкомпаний. Многочисленные нововведения будут вызывать вопросы у участников закупок и заказчиков, неизбежные ошибки в применении новых норм приведут к новым расследованиям ФАС, судебным разбирательствам. Юристы и специалисты по закупкам по-прежнему будут в цене.
INTERFAX.RU
<<<